보조금을 넘어서: 아시아 국가들의 실제 반도체 전쟁은 어떠한가

Jewellord Nem Singh(University of Sussex)

한국, 중국, 대만으로 대표되는 아시아 국가들의 반도체 경쟁. 출처: AI 생성 이미지(Chat GPT)

아시아의 반도체(semiconductor) 산업정책을 이야기할 때 대화는 대개 곧바로 보조금 문제로 넘어간다. 미국의 CHIPS법, 한국의 세액공제, 대만과 TSMC의 유명한 협력관계가 그 예다. 그러나 이 지역 정부들이 실제로 어떻게 움직이는지 좀 더 자세히 들여다보면, 단순한 보조금 경쟁보다 훨씬 흥미로운 사실이 드러난다. 한국, 대만, 중국이라는 세 국가는 실제로는 서로 완전히 다른 세 가지 전략을 추구하고 있으며, 이를 비교하는 것이 어떤 특정 보조금 규모를 살펴보는 것보다 반도체 전쟁의 미래에 대해 더 많은 것을 말해준다.

한국: 진정한 전환점은 반도체가 아니라 요소수였다

한국의 ‘경제안보’ 체계의 기원은 흔히 2019년 일본의 반도체 제조용 화학물질 수출 규제나, 배터리 소재를 둘러싼 중국의 통제 강화에 있다고 여겨진다. 그러나 필자가 한국 통상 관료들을 인터뷰했을 때는 다른 이야기가 나왔다. 진짜 계기는 대중은 물론 대부분의 정책 입안자들조차 첨단 제조업의 전략물자로 여기지 않았던 품목, 즉 요소수(urea solution)였다. 요소수는 디젤 엔진 배기가스를 정화하는 데 쓰이는 그다지 주목받지 않는 원료로, 한국은 산업용 소비량의 90퍼센트 이상을 중국에 의존하고 있었다(Reuters, 2021; East Asia Forum, 2024). 2021년 말 베이징이 수출을 제한하자, 며칠 만에 한국의 화물차 운행이 멈춰서기 시작했다. 진정으로 저부가가치·저기술 품목이 지정학적 위기의 가시적 상징이 된 것이다(KED Global, 2023).

필자가 인터뷰한 전직 한국 통상장관은 이 순간을 조용한 전환점이었다고 설명했다. 관료들은 비핵심적이고 저마진인 품목조차, 특정 국가에 집중된 글로벌 공급망에 과도하게 의존한다면 고도로 발전한 경제를 마비시킬 수 있다는 사실을 깨달았다. 한국은 신속하게 전략을 바꿨다. 정부는 전략 비축 일수를 약 50일에서 100일에 가까운 수준으로 늘렸고, 의존 관계의 조기 경보 신호를 포착하기 위한 체계적인 공급망 매핑(supply-chain mapping)을 구축했으며, 위기가 닥친 뒤에야 허둥지둥 나서는 대신 평상시부터 자원이 풍부한 국가들과의 외교적 파트너십을 키우기 시작했다(CSIS, 2025). 다시 말해 반도체 정책은 훨씬 광범위한 공급망 회복력 체계(resilience architecture)에 내재되어 있으며, 이는 개방적 세계화에서 전략적 경쟁으로 변화하는 세계 정치경제의 흐름을 반영한다.

그러나 이러한 체계는 일반화되거나 획일적으로 적용될 수 없다. 정부 관료들과 싱크탱크들도 이와 같은 구분을 강조했다. 한국의 반도체 공급망 노출은 근본적으로 기술과 동맹의 문제로, 한국은 일본의 화학소재와 미국의 반도체 설계(chip design)에 의존하고 있다. 반면 배터리 공급망 노출은 근본적으로 중국 의존의 문제인데, 여전히 많은 상류(upstream) 소재와 부품이 중국 공급망을 거치고 있기 때문이다. 이는 박정희 정부가 재벌들에게 삼성 등 국가대표 기업을 육성하도록 지시했던 이전의 발전국가(developmental state) 시대와는 상당히 다른 모습이다(Amsden, 1989). 전략적 경쟁의 시대에 한국 정부는 각 부문의 실제 취약점이 어디에 있는지에 맞춰 조정된, 서로 다른 두 개의 위험 저감(de-risking) 전략을 함께 운용하고 있다.

이는 하나의 구체적인 원칙으로 나타난다. 전직 장관이 거의 국정 운영 원칙처럼 언급한 이것은, 바로 ‘위험 저감(de-risking)이지 탈동조화(de-coupling)이 아니다’라는 것이다. 하나의 공급망 진영을 통째로 선택하는 대신, 한국은 산업별로 노출도를 의도적으로 좁혀 나간다. 목표는 단일 공급자에 대한 의존도를 낮춰 향후 위기를 완화하는 동시에, 다른 영역에서는 협력을 강화하는 것이다. 이를테면 국제화된 한국 기업들이 확보된 원자재를 통해 수익성을 유지하도록 지원하는 식이다.

그러나 한 산업 단체 관계자의 말대로, 공급망이 완전히 병행적으로 존재할 수는 없다. 중국 공장들은 여전히 가동을 유지하기 위해 한국 기업의 고도화 노하우가 필요하다. 동시에 미국은 한국 기업이 없어서는 안 될 핵심 칩 설계 기술을 쥐고 있다. 따라서 정부가 국가대표 기업을 지목해 지시하던 옛 발전국가적 본능은, 한 인터뷰 대상자가 시대에 뒤떨어진 ‘아버지가 아들에게 지시하는’ 모델이라고 일축한 방식에서 벗어나, 훨씬 더 세분화된 방식에 자리를 내주었다. 오늘날 산업정책은 산업 부문별 구분을 넘어, 경우에 따라서는 프로젝트 단위로 세분화되어 있을 뿐 아니라, 정부는 어느 정도의 공급망 의존이 감내할 만한지, 그리고 한국 기업들이 공급망 투입물을 누구에게 의존할 수 있는지를 정밀하게 조율하고 있다.

대만: 위험을 흡수하는 국가

대만의 모델은 여러 측면에서 한국과 다르다. 대만 정부는 세제 혜택, 토지 제공, 보조금을 통한 공공요금 지원을 통해 반도체 거대기업 TSMC의 확장 리스크를 떠받쳐 왔다. 그리고 대만의 전력망이 팹(fab)에서 발생하는 수요 증가로 압박을 받으면서, 대만 정부는 TSMC에게 직접적인 전력 공급 보증을 늘리고 있다. TSMC 자체도 재생에너지 부문에서 역대 최대 규모의 기업 전력구매계약(PPA)을 포함해 대규모 재생에너지 조달 약정을 맺었다(Ørsted, 2020). 한국이 전통적인 발전국가 모델에서 멀어져 온 반면, 대만 정부는 조정자 역할을 유지하며 적극적인 규제 방식을 추구해 왔다. 세계 최고의 웨이퍼(wafer) 생산업체로서 TSMC가 지닌 대체 불가능한 위상 덕분에 민간 자본의 위험이 상당히 줄어든 것이다. 대만의 전략은 매우 집중적이고 개입주의적인 전략이며, 국가의 산업 전략 전체를 걸어도 좋을 만큼 세계적으로 압도적인 단일 기업이 존재한다는 데 의존한다.

그러나 지배력이 곧 통제력을 의미하지는 않는다. 글로벌 반도체 공급망에서 TSMC의 중심적 위치는 타의 추종을 불허하지만, 한국 기업들과 마찬가지로 TSMC 역시 미국이 통제하는 설계 기술과 장비에 의존하고 있으며, 이는 TSMC가 자신의 전략적 방향에 대해 갖는 협상력을 제한한다. 2020년 정치적 압력에 의해 이루어진 애리조나 공장 건설 결정이 이를 잘 보여준다(Chiang, 2023). 이러한 점에서 대만은 광물 생산국과 크게 다르지 않다. 광물 생산국들은 정제 및 가공 역량을 확보함으로써 국가적으로 보유한 자원에 대한 통제력을 강화하려 하지만, 최종적으로 하류(downstream) 산업의 수요에 의존하게 되면서 유럽연합(EU) 같은 소비국이나 지역 협력체에 대한 협상력이 약화되는 상황에 직면한다.

중국: 무역 무기에서 기술 관문(gatekeeper)으로

그러나 가장 중대한 변화는 어쩌면 중국에서 일어나고 있는지도 모른다. 그것도 대다수 외부 관찰자들이 예상하는 것과는 다른 방식으로 말이다. 통념에 따르면, 베이징은 2010년 일본과의 희토류(rare-earth) 분쟁과 이후 수출 쿼터를 둘러싼 세계무역기구(WTO) 패소 이후, 핵심 소재 무역을 공공연히 무기화하는 데 더욱 신중해졌다고 여겨진다(WTO Appellate Body, 2014; Yang, 2021). 그러나 중국의 희토류 정책 전문가들과의 인터뷰는 이 구도를 복잡하게 만든다. 쿼터와 관세 기반의 수단들은 중국이 WTO 소송에서 패소한 이후 실제로 폐기되었다. 그러나 중국 당국의 근본적인 본능은 WTO 규율을 아예 회피하는 수단을 통해 해당 부문을 통제하는 것이었다.

원자재 수출을 제한하는 대신, 중국은 점점 더 가공 및 제조 기술 수출을 제한해 왔다. 중국이 핵심 광물(critical minerals)의 상류(upstream) 부문에서 시장 지배력을 행사하는 가운데, 이러한 새로운 제한 조치들은 광석 자체뿐 아니라 희토류 자석 및 기타 첨단 소재의 노하우 같은 정보 유출에 대한 국가 통제를 한층 강화한다. 이는 중요한 의미를 갖는데, 핵심광물 및 반도체 인접 공급망에서는 통상 채굴 독점보다 가공 부문의 집중도가 더 크기 때문이다. 많은 국가들이 채굴 투자를 유치할 수 있다. 미국도 이미 전 세계의 유망 광물 프로젝트에 대한 민간 자금 조달을 통해 자국 공급망을 재건하고 있다. 그러나 반도체 제조에 필요한 순도까지 정제할 수 있는 국가는 극소수에 불과하다. 에드워드 피시먼(Edward Fishman, 2025)이 주장하듯, 각국은 점점 더 원자재 흐름 자체를 통제하기보다 좁은 가공 병목지점(chokepoint)을 통제하는 쪽으로 방향을 틀고 있다. 이는 WTO 조항에 의해 흔히 제한되고 규제되는 무역장벽보다 아마도 더 지속적이고 덜 가시적인 형태의 경제적 지렛대가 될 수 있다. 동시에 이는 핵심광물을 세계화되어야 할 평범한 산업 부문으로 취급할 것인지, 아니면 지정학적 경쟁을 위한 전략 카드로 병목지점을 활용할 것인지를 둘러싼 중국 내부의 미해결 논쟁을 반영한다. 기술 통제 접근법은 베이징이 이 두 입장 사이에서 전략적 선택의 여지를 가지게 해준다.

공유된 논리, 서로 다른 수단

이 세 사례는 아시아 산업정책이, 정부들이 서로 다른 수단을 동원하고 있음에도 불구하고 하나의 공통된 통찰로 수렴하고 있음을 시사한다. 학자들은 이러한 더 넓은 변화를 ‘경제안보 국가(economic security state)’의 형성이라 부르기 시작했다. 이는 공급망 의존 그 자체를 단지 활용해야 할 효율성이 아니라 관리해야 할 전략적 취약점으로 취급하는 국가를 뜻한다(Farrell and Newman, 2024). 반도체 사례는 이 설명에 잘 들어맞지만, 한국의 경험은 여기에 한 가지 수정할 점을 더한다. 정부가 관리하는 법을 배우는 취약성은 어떤 대표적인 상품에 의해 미리 예고되는 경우가 드물다는 점이다. 한국이 경제안보를 받아들이게 된 것은 트랜지스터가 아니라 화물차용 요소수가 취약성의 원천이 되었을 때였다. 대만은 글로벌 반도체 공급망에서의 지배력이 아직 통제력으로 이어지지는 못한 단 하나의 대표 기업에 국가의 위험 부담을 집중시키고 있다. 중국은 무역 지렛대를 기술 지렛대로 전환하고 있다. 이에 대응해 한국은, 세계화된 공급망의 어느 부문에서든 병목지점이 생겨날 수 있다는 것을 배우면서, 부문별로, 산업별로 의존도를 정밀하게 조정하고 있다.

이러한 상황을 반도체 주권을 추구하는 또 다른 주요 지역 연합체, 특히 유럽연합(EU)과 견주어 볼 필요가 있다. 아시아 국가들이 점점 더 정밀하고 부문별로 특화된 수단을 구축해 온 반면, EU의 반도체법(Chips Act)은 최근 연구들이 물질적으로 실현 불가능하다고 지적하는 ‘전략적 자율성(strategic autonomy)’이라는 언어로, 2030년까지 세계 시장 점유율 20퍼센트라는 목표를 추구하고 있다(European Commission, 2021). 미국, 중국, 한국이 이보다 훨씬 더 많은 자금을 투입하고 있는 상황을 감안할 때, 대부분의 분석가들은 이 목표의 실현 가능성에 회의적이다. 보조금 경쟁 자체도 검증된 선(善)은 아니다. 현재의 ‘보조금 경쟁’을 모델링한 경제학자들은, 이것이 진정한 역량 구축 못지않게 세계적 과잉설비와 시장 점유율 탈취(market-stealing)를 초래할 수 있다는 점을 발견했으며(Bown and Wang, 2024), 이는 업계 자체의 무역 단체들도 지적하는 경고다(Semiconductor Industry Association and Boston Consulting Group, 2024).

그리고 이 경쟁에서 누가 소외되는지도 전체 그림에 포함되어야 한다. 필리핀처럼 조립·테스트·패키징 부문에 자리 잡고 있으면서 제조나 설계 부문에는 있지 않은 국가들은, 이러한 전략들의 ‘네 번째 버전’을 운영하고 있는 것이 아니다. 이들은 여전히 공급망의 투입 요소를 제공하는 위치에 남아 있으며, 그들의 운신 폭은 구조적 위치에 의해 제약된다(Philippine Board of Investments, n.d.). 이는 아시아의 반도체 전쟁이 실제로는 진정한 전략적 선택의 여지를 가진 소수의 국가들과, 그렇지 못한 훨씬 더 많은 국가들에 관한 이야기라는 사실을 일깨워 준다. 이 어느 것도 단순한 보조금 경쟁이 아니다. 이를 단순한 보조금 경쟁으로 취급하거나 미국-중국-EU 삼각구도로 여기며 멈춰버린다면, 그 어떤 설명도 진짜 경쟁이 어디로 향하는지를 놓치게 될 것이다.

영어 원문

When people talk about semiconductor industrial policy in Asia, the conversation usually jumps straight to subsidies: the US CHIPS Act, Korea’s tax credits, Taiwan’s famous partnership with TSMC. But a closer look at how governments in the region actually operate reveals something more interesting than a subsidy race. Three states — South Korea, Taiwan, and China — are pursuing three genuinely different strategies, and comparing them tells us more about the future of the chip war than any single subsidy figure does.

Korea: The real turning point wasn’t chips — it was urea

The origins of Korea’s “economic security” apparatus are often traced to Japan’s 2019 export controls on chip-making chemicals, or to China’s tightening grip on battery materials. My interviews with Korean trade officials tell a different story. The real catalyst was a commodity neither the public nor most policymakers considered strategic to advanced manufacturing: urea solution, an unglamorous input used to clean diesel-engine emissions, of which China is responsible for over 90 percent of Korea’s industrial consumption (Reuters 2021; East Asia Forum 2024). When Beijing restricted exports in late 2021, Korean delivery trucks began grinding to a halt within days — a genuinely low-value, low-technology commodity that became the visible symbol of a geopolitical crisis (KED Global 2023). A former Korean trade minister I interviewed described the moment as a quiet turning point: officials realised that even non-critical, low-margin goods could paralyse a highly advanced economy through overdependence on global supply chains concentrated in a single country. Korea altered its strategy quickly. The government moved from roughly fifty days of strategic stockpiles to closer to a hundred, built systematic supply-chain mapping to catch early warning signs of dependency, and began cultivating diplomatic partnerships with resource-rich states in normal times rather than scrambling for them mid-crisis (CSIS 2025). Chip policy, in other words, is embedded inside a much broader resilience architecture that reflects the changing global political economy, from open globalisation to strategic competition.

That architecture, however, cannot be generalised or applied uniformly. Government officials and think tanks drew the same distinction. Korea’s semiconductor exposure is fundamentally a technology and alliance problem; Korea depends on Japanese chemicals and US chip design. But additionally, battery exposure is fundamentally a China-dependency problem since so many upstream materials and components still run through Chinese supply chains. This marks a considerable departure from the earlier developmental state era, when Park Chung Hee’s government directed conglomerates to build Samsung and other national champions (Amsden 1989). In the era of strategic competition, the Korean state is running two different de-risking strategies stitched together, calibrated to where each sector’s actual vulnerability lies.

This produces a specific doctrine, one the former minister stated almost as a governing principle: derisking, not decoupling. Rather than choosing a bloc wholesale, Korea deliberately narrows its exposure industry by industry. The goal is to reduce dependence on any single supplier to mitigate future crises, while deepening cooperation elsewhere — supporting internationalised Korean firms to sustain their profits through secured raw materials. As one industry association contact put it, there are no parallel supply chains. Chinese factories still need Korean firms’ upgrading know-how to keep running. At the same time, the US holds core chip design technology which Korean firms cannot do without. The old developmental state instinct of the government picking a national champion and directing it — one interviewee dismissed it as an outdated ‘father directs son’ model — has given way to something more granular. Today, industrial polucy is not only narrowly sectoral, if not project-specific, but the government is calibrating how much supply chain dependence can be tolerable, and on whom can Korean businesses rely on their supply chain inputs.

Taiwan: The state as risk absorber

Taiwan’s model differs from Korea in several respects. The state has underwritten chip giant TSMC’s expansion risk through a mix of tax breaks, land, subsidised utilities, and — increasingly — direct guarantees on power supply as Taiwan’s grid strains under fab-driven demand. TSMC itself has taken on major renewable power commitments, including the largest corporate power purchase agreement of its kind ever signed for renewable energy as part of the same push (Ørsted 2020). Where Korea has moved away from the traditional developmental-state model, the Taiwanese state retains a steering role and has pursued an activist regulatory approach: the risk to private capital has been substantially reduced by TSMC’s indispensable role as the world’s leading wafer-fab producer. Taiwan’s strategy is markedly concentrated and interventionist, depending on having a single, globally dominant firm worth betting the country’s industrial strategy on. Yet dominance is not the same as control. TSMC’s centrality to the global chip supply chain is unmatched, but like Korean firms, it remains dependent on US-controlled design technology and equipment, leaving it with limited bargaining power over its own strategic direction — as its politically driven 2020 commitment to build in Arizona demonstrated (Chiang 2023). In this sense, Taiwan is not so different from mineral-producing states that seek to control nationally-owned resources through refining and processing capability, only to find that dependence on demand from downstream industries weakens their bargaining position vis-à-vis consumer states and blocs such as the European Union.

China: From trade weapon to technology gatekeeper

The most consequential shift, though, may be happening in China, and it is not the one most outside observers expect. Conventional wisdom holds that Beijing has become more cautious about openly weaponising trade in critical materials since its 2010 rare-earth dispute with Japan and its subsequent WTO defeat over export quotas (WTO Appellate Body 2014; Yang 2021). Interviews with Chinese rare earth policy specialists complicate this picture. Quota and tariff-based tools were indeed abandoned after China lost the WTO case. Officials’ underlying instinct, however, was to control the sector through instruments that evade WTO disciplines altogether.

Rather than restricting the export of raw materials, China has increasingly restricted the export of processing and manufacturing technology. While China exercises market power in the upstream segment of critical minerals, these new restrictions further tighten state control over information leakages such as the know-how for rare earth magnets and other advanced materials, not just the ore itself. This matters because in critical mineral and chip-adjacent supply chains, processing concentration typically exceeds extraction monopoly. Many countries can attract investment for mining; the US is already rebuilding its supply chain through private financing prospective mineral projects across the world. However, very few — if any — can refine to the purity chip manufacturing requires. As Edward Fishman (2025) argues, states have increasingly turned toward controlling narrow processing chokepoints rather than raw material flows themselves. This is conceivably more durable and less visible form of economic leverage than trade barriers often restricted and encapsulated into WTO clauses. It also reflects an unresolved internal debate in China between treating critical materials as an ordinary industrial sector to be globalised, and deploying chokepoints as a strategic card for geopolitical competition. The technology control approach enables Beijing to hedge between both positions.

A shared logic, different instruments

The three cases suggest Asian industrial policy is converging on a common insight, even as governments reach for different tools to act on it. Scholars have begun calling this broader shift the making of an “economic security state,” in which supply chain dependence itself is treated as a strategic vulnerability to be managed, not just an efficiency to be exploited (Farrell and Newman 2024). The chip case fits that description well, but Korea’s experience adds a correction. The vulnerability that governments learn to manage is rarely announced in advance by a headline product. Korea embraced economic security when truck fluid, not transistors, became a source of vulnerability. Taiwan concentrates state risk-bearing on a single champion whose dominance in the global chip supply chain has yet to translate into control. China converts trade leverage into technology leverage. Korea, in response, calibrates dependence sector by sector, industry by industry, having learned that chokepoints can emerge from any segment of a globalised supply chain.

It is worth setting this against the other major bloc pursuing chip sovereignty, notably the European Union (EU). While Asian states have built increasingly precise, sector-specific instruments, the EU’s Chips Act pursues “strategic autonomy” in language that recent scholarship argues is materially unrealisable — a target of 20 percent global market share by 2030 (European Commission 2021). Most analysts doubt its feasibility given how much more the US, China, and Korea are spending. Nor is subsidy competition itself a settled good. Economists modelling the current ‘subsidy race’ find it can just as easily produce global overcapacity and market-stealing as genuine capability-building (Bown and Wang 2024), a warning industry’s own trade bodies now echo (Semiconductor Industry Association and Boston Consulting Group 2024). And, a full picture has to include who this race leaves out. States like the Philippines, positioned in assembly, testing, and packaging rather than fabrication or design, are not running a fourth version of these strategies — they remain supply chain inputs whose room for manoeuvre is constrained by their structural position (Philippine Board of Investments, n.d.). This is a reminder that Asia’s chip war is really a story about a handful of states with genuine strategic latitude, and a much larger number without it. None of this is simply a subsidy race — and any account of the region’s chip strategy that treats it as one, or that stops at the US–China–EU triangle, will miss where the real competition is heading.

저자 소개

Jewellord Nem Singh(j.nemsingh@sussex.ac.uk)

현) 서식스 대학교(University of Sussex) 글로벌 정치경제학 수석연구원(Principal Research Fellow), 워싱턴 D.C. 스팀슨 센터(Stimson Center) 비상주 연구원(Non-Resident Fellow)

전) 라이덴 대학교(Leiden University) 정치학 연구소 조교수(Assistant Professor), 베를린 자유대학교(Freie Universität Berlin) 정치학과 알렉산더 폰 훔볼트 연구원(Alexander von Humboldt Fellow)

<주요저술>

“Industrial upgrading and economic statecraft: The dual benefits of China’s resource nationalism in the rare earths sector.” Handbook of Resource Nationalism (Nem Singh and Ji), (Edward Elgar Publishing, 2026).

“Power and industrial policy under China’s Belt and Road Initiative.” Competition and Change (Nem Singh et al.), 30(1), 2026.

Business of the State: Why State Ownership Matters for Resource Governance (Oxford University Press, 2024).

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