문경연 (전북대학교)

비핵화 협상: 억울한 북한

대북정책과 관련하여 문재인 정부는 ‘한반도 평화 경제공동체’ 구상을 바탕으로 북한과의 대화를 재개 하였다. 문재인 대통령이 과거 김대중, 노무현 정부의 대북정책을 계승하고 있다는 점 그리고 두 번의 남북정상회담을 성사시킨 노무현 정부의 핵심 측근이었다는 점은 북한 입장에서 이전 정부와는 다른 신뢰 형성이 가능한 정부로 인식되었고, 결과적으로 문재인 정부의 평화와 대화 제스처에 김정은은 빠르게 손을 잡을 수 있었던 것으로 보인다. 국내적 요소 외에도 북한 내부적으로 볼 때, 할아버지 김일성과 아버지 김정일의 과업으로 여겨졌던 핵무력을 완성했다는 자신감과 미국의 전례 없던 대북제재는 북한이 남한, 미국과의 비핵화협상을 위한 대화 테이블에 앉을 수밖에 없던 요소임을 부인할 수 없다.1)

하지만 최근 북한이 다시 미사일을 발사 빈도를 높이고 있으며, 미국에 대한 강경 발언을 쏟아내는 등 비핵화의 핵심 당사국인 미국에 대해 불편한 심기를 드러내고 있다. 이러한 가운데 한국에 대해서 부정적인 대응을 자제했던 북한이 최근 금강산 관광 관련시설 철수와 남북 월드컵 축구경기의 평양 중계 거부 등 강경 조치를 취하고 있다. 문제는 이러한 북한의 부정적 대응이 순전히 북한만의 문제인 것인가라는 점이다. 본고는 북한이 비핵화 논의를 위해 미국과의 대화에 임한 그 시점 그리고 문재인 정부의 2018년 4월 남북 정상회담 이후부터 지금까지 대북정책에 대한 비판적 고찰을 목적으로 한다. 즉, 북한은 최소한 비핵화 협상을 위해 대화를 선택했고 최근 북한이 미사일 발사 시험의 빈도와 대남 비방을 재개하기 이전까지 이러한 남북간 대화와 북미회담에 적극적으로 임해 왔다고 평가할 수 있다. 하지만 미국과 한국은 북한의 이러한 태도 변화에 대해 적극적인 대응과 적절한 보상 기제 제공에 인색하였다. 이는 여전히 미국이 북한과의 협상에서 북한이 실질적인 조치를 취해야만 북한이 원하는 것을 얻을 수 있다는 고압적 자세를 취하고 있다는 것이며, 한국은 북미간 비핵화 협상에서 창의적이고 주도적인 해결책과 돌파구를 제시하는데 실패한 소극적 중재자 역할에 머물고 있다.

북한만 얻은 것이 없는 불리한 비핵화 협상과정

먼저, 북미협상의 원칙과 방식에 있어서의 문제이다. 필자가 2004년 노르웨이 오슬로대학에서 평화분쟁학 석사과정을 공부할 당시 상당부분의 수업이 협상 관련 수업이었고, 15년이 지난 지금도 생각나는 몇 안 되는 협상의 기본원칙과 방식 관련 내용 중 하나는 협상은 당사자 간 평등한 위치에서 서로의 요구에 귀를 기울이며, 서로가 원하는 요구를 주고받는 다는 과정이라는 것이다. 간결하고 기본적인 협상의 원칙이지만 이 원칙을 북미간 진행되고 있는 지난 2년간의 비핵화 협상에 적용하면 문제점이 발견된다. 먼저 북한이 핵 능력을 완성하기 이전 단계에서의 비핵화 협상은 북한에 불리한 다윗과 골리앗의 협상 상황이었다고 평가하고자 한다. 다시 말해서 나쁜 짓을 계획하고 있는 어린아이를 덩치가 산만한 어른이 윽박지르는 형국이 과거의 비핵화 협상이었다면, 북한이 핵능력을 완성했다고 주장한 이후에 이루어진 북미간 양자 비핵화 협상은 미국과 한국의 인정 여부와 상관없이 협상의 당사자간 평등한 관계가 형성되었다는 점에서 협상의 기본 조건이 충족되었다고 평가할 수 있다. 다시 말해서 어른이 나무라듯 아이에게 야단치며 잘못을 시정하라고 강요했던 형국이 과거 6자회담의 비핵화 협상틀 이었다면, 최소한 2018년에 진행된 북미간 비핵화 협상에서 북한은 핵무력 완성을 통해 미국에 맞설 수 있는 레버리지를 가지게 되었다는 것이다. 문제는 과연 미국과 국제사회가 북한을 협상의 당사자로 인정하고 있느냐 인데 필자가 보기에는 아직도 일방적으로 북한이 변화를 보이면 보상하겠다는 입장이다. 즉, 협상의 기본 인식이 과거와 바뀐 것이 없다는 것이다. 이로 인해 북한은 지난 2년 동안 협상에 과거와는 다른 자세로 임하고 있는 것으로 보이나 이러한 변화된 태도에 대해 국제사회는 북한에 적절한 보상을 제공하지 못했고, 이는 북한 내부적으로 이러한 불공평한 협상을 계속해야 할 것인지에 대한 내부 압박에서 자유롭지 못하게 만들었다는 것이다. 이것이 북한이 최근 몇 달 동안 한국과 미국에 비핵화 협상에 대한 강한 불만을 나타내며 다시 무력 도발과 강경발언을 재개한 이유로 본다.

이러한 인식의 연장선에서, 협상 과정에서의 적절한 보상을 통해 협상 상대가 협상 테이블 계속 앉아 있도록 하는 기술적 요소가 필요한데, 과연 지난 2년간 협상에 임한 북한이 남북 정상회담과 북미 정상회담이라는 정치적 이벤트 외에 얻은 것이 무엇이냐고 물었을 때 그 답은 아무것도 없다라는 점이다. 특히나 북한은 2016년 강화된 미국의 경제제재의 훨씬 이전부터 지속된 경제난으로 고통 받아 왔고, 이러한 지속된 경제난에 대해 북한 지도부는 북한 주민들로 하여금 인내를 요구해 왔다. 남북 및 북미간 정상회담이 성사됨으로써 최소한 북한 당국과 주민들은 지긋지긋한 경제위기가 해소 될 것이라는 기대감을 가졌을 것이고, 이것이 김정은이 더욱 더 비핵화 협상에 대한 기대와 함께 적극성을 띠게 만들었을 것이다. 하지만 사실상 지난 2년의 협상과정에서 북한에 대한 어떤 보상 기제도 제공되지 않았다. 당연히 김정은위원장과 북한 지도부의 권위와 북한 지도부 내 대화적 방법을 지지하는 협상파의 정당성은 약화 될 수밖에 없을 것이다. 이것이 한국이 중재자로서 북미 비핵화 협상과정에서 더욱 창의적이고 적극적인 역할을 수행했어야 하는 이유이며 새로운 접근법이 필요한 이유이다.

한반도 평화를 위한 인도지원-개발-평화의 트리플 넥서스(Triple Nexus)2)

그렇다면 지난 2년간의 대북정책의 오류를 극복할 수 있는 접근법이 무엇일 될 수 있을까? 필자는 국제사회가 논의하고 있는 트리플 넥서스적 접근법이 필요하다고 본다. 국제사회는 여러 분쟁 지역에서 인도적 지원 및 개발지원과 평화를 연계하는 통합 전략을 개발하기 위해 노력해 왔다. 실제로 UN은 2015년 ‘우리의 세상을 바꾸는 2030 지속가능한 개발 의제(Transforming Our World: The 2030 Agenda For Sustainable Development)’를 통해 평화가 없이는 지속가능한 개발이 있을 수 없으며, 지속가능한 개발이 없이는 평화도 있을 수 없음을 밝히고 있다.3) 이후 2016년 5월 세계인도주의정상회의(World Humanitarian Summit)은 ‘평화-개발 연계(Peace-Development Nexus)’ 뿐만 아니라 통상적으로 개발지원의 전단계에서 이루어지는 인도적지원(Humanitarian Assistance)을 포함한 ‘인도적지원-개발-평화 연계(Humanitarian-Development-Peace Nexus),’ 즉 ‘트리플 넥서스(Triple Nexus)’를 본격화하기 시작하였다. 여기서 트리플 넥서스란 인도적지원과 개발지원이 평화요소에 대한 공동의 이해를 바탕으로 각자의 비교우위를 활용하여 서로의 한계 및 제약사항을 상호보완 할 수 있어야 하며, 이를 위해 하나의 활동 프레임워크 내에서 공동의 자금마련과 활동방식을 추구할 필요가 있다는 접근법으로, 이러한 접근법을 통해 공동성과(collective outcome)로써 평화가 지속될 수 있는 ‘지속가능한 평화(sustaining peace)’ 상태를 달성이 가능하다는 것이다(김수진 2018, 1).

이러한 트리플 넥서스적 접근법은 과거 김대중, 노무현 정부 시기 활발했던 남북교류협력을 뒷받침한 접근법이었다고 평가할 수 있으며, 저자는 이러한 접근법을 바탕으로 했던 23년에 걸친 남북 교류협력의 긍정적 효과를 위 그림으로 제시하고자 한다. 첫째, 대화와 협력을 통한 문제해결을 추구하고자 했던 포용정책(Engagement Policy, 햇볕정책)과 같이 평화 친화적 패러다임이지지 및 확산되고 지속가능성을 확보할 때 비로소 실질적인 평화 논의가 시작될 수 있다. 즉 평화 친화적 패러다임이 지속가능하기 위해서 지켜져야 할 원칙과 규범적 요소들이 준수되어야 하는데, 대북지원의 경우 햇볕정책이 김대중, 노무현 정부에 한반도 평화를 위한 접근법이었다고 평가할 수 있다.4) 둘째, 개발과 평화 넥서스의 논리구조는 전통적 군사적 대립뿐만 아니라 빈곤과 같은 취약성이 평화를 위협하는 요소라는 점이다. 또한 문제 해결을 위한 협상과정에서 상대방을 협상 테이블에 지속적으로 앉아 있게 할 뿐만 아니라 상대방의 행동변화를 이끌어 내기 위해서는 문제의 당사자가 요구하는 요구에 대한 적절한 보상이 이루어질 필요가 있음을 주지할 필요가 있다. 2005년 북한은 인도적 지원을 넘어 경제발전을 위한 지원을 요청하였으나, 국제사회는 비핵화 선결을 이유를 이를 거절하였고, 이는 결과적으로 북한은 체제 보장을 위한 수단으로서 핵무력 뿐만 아니라, 국가 정상화에 필요한 경제발전을 위한 국제사회의 지원도 핵무력이 완성될 때 비로소 가능하다는 비평화적 노선을 취하는 계기가 되었을 것이라는 점을 이해할 필요가 있다. 셋째, ‘先평화, 後개발’의 안보중심 패러다임에 대한 극복이 필요하다. 지난 23년의 대북지원은 한반도 평화구축과 관련하여 북한의 행동 및 정책 변화에 대한 보상으로서 인도적지원 및 개발지원 결정이 이루어졌다. 하지만 국제사회의 평화-개발 넥서스 논의가 주는 함의는 소위 인도적 지원 및 개발지원이 분쟁적 요소를 반영하여 체계적으로 구사되고, 분쟁해결을 위한 평화 논의 또한 개발의 관점과 유기적으로 연계될 대 국가의 취약성이 완화됨으로써 평화구축의 목표가 용이하게 달성 수 있다는 것이다. 이러한 맥락에서 지난 23년의 대북지원은 안보중심 패러다임에 매몰되어 북한이 평화적 조치에 대한 보상차원의 인도적지원에만 국한되었던 지원 방식을 북한이 요구해온 개발지원을 선제공 함으로써 북한이 평화 논의를 위한 협상 테이블에 더 적극적인 자세로 임할 수 있는 방안을 모색할 필요가 있다.

북한 인도지원-개발-평화 트리플 넥서스(Triple Nexus)주: A-1993년 6월 시작된 비핵화 논의의 시작 자체가 ‘평화구축’의 시작임; B-대북 ‘인도적지원’은 1994년 제네바합의 이후인 1995년에 시작되었음; C-현재 진행되고 있는 북미 간 비핵화 논의 과정에서도 미국과 유엔은 대북 인도적지원에 대해서 제재 예외조치를 취하고 있음; D-북한에 대한 ‘개발지원’은 북미 간 실질적인 비핵화 협상이 타결되고 그 결과로 예상할 수 있는 평화협정이 체결될 때 비로소 가능; E-북한의 비핵화 완료는 평화구축의 마지막 단계로서 분쟁의 위험이 제거된 ‘소극적 평화’가 달성된 단계로 남북이 평화적 공존을 모색할 수 있는 단계에 진입; F-북한이 경제뿐만 아니라 정치, 사회, 문화 등에서 정상국가로서 요건을 갖출 때 ‘적극적 평화’를 기대할 수 있음

국제사회에서 논의되고 있는 트리플 넥서스를 대북정책에 대한 적용 방안은 위 그림과 같다. 먼저 현재 시점으로 표기된 C 지점까지는 과거형으로, 1차 북핵위기의 발발과 함께 1993년 6월 시작된 비핵화 협상(A)은 무력이 아닌 대화를 통해 북핵 문제를 해결하고자 했다는 점에서 평화구축(Peacebuilding)의 시작이라고 할 수 있겠다. 이후 1995년 북한이 국제사회에 인도적지원을 요청함에 따라 남한을 비롯한 국제사회가 대북지원(B)을 시작하였다. 이 과정에서 북한에 대한 인도적지원은 6자회담틀을 통한 비핵화 논의 과정과 연계되어 추진된 측면이 있음을 부정하기 어렵다. 또한 북한과 미국 간 비핵화를 위한 실질적인 합의물이 될 것으로 예상되는 평화협정의 체결(D)을 희망하고 있는 현재 시점인 C 지점까지 오는데 1993년 이래로 26년이라는 긴 시간이 흘렀음을 감안한다면, 앞으로도 한반도 평화를 위한 험난한 여정이 예고된다고 할 수 있겠다. 이 과정에서 평화협정이 성공적으로 체결(D)되면 이에 대한 실질적인 북한의 비핵화 조치와 함께 이에 상응하는 보상으로서 북한의 체제보장과 함께 경제개발을 위한 지원이 시작되면서 북한은 정상국가화를 위한 긴 여정을 시작하게 될 것이다. 또한 평화협정의 체결은 분쟁의 위험 제거를 위한 시작이라는 점에서 한반도가 소극적 평화 단계에 접어들었음을 의미하여, 북한이 다시 과거의 단계로 역행하지 않기 위해 ‘개발과-평화 넥서스’의 실질적인 접근법이 가동되어야 하는 시점이라고 할 수 있다. 이후 북한이 비핵화를 완료(E)하게 되면 비로소 남북이 평화적으로 공존할 수 있는 조건이 마련되었다고 볼 수 있으며 분쟁의 위험이 제거된 소극적 평화가 조성되었다고 볼 수 있을 것이다. 북한과 국제사회가 이 단계에 이르면 적극적인 개발지원이 제공되는 가운데 어렵게 구축된 평화가 지속될 수 있도록 관리해야 하는 단계에 접어든 것으로 볼 수 있으며, 북한이 경제적 취약성 뿐만 아니라, 정치, 사회, 문화적 영역에서 취약성을 극복했다고 판단할 수 있는 F 지점에 이르면 북한이 정상국가로서 자신감을 확보한 단계로서 북한 내부적으로 뿐만 아니라, 한반도에 적극적 평화 시기가 도래하였다고 판단할 수 있다. 또한 북한이 완전한 정상국가화를 추구하는 과정에서 남북 평화적 공존 관계가 수립될 것으로 기대할 수 있으며, 이 과정 속에서 한반도 통일이라는 이상적 상황이 전개될 수도 있을 것이다.

요약하자면, 위 그림의 간단한 도식화와 같이 북한 비핵화의 주요 단계별 고려할 수 있는 지원이 적극적으로 모색되어야 한다는 것이다.. 먼저, 북핵 협상이 긍정적인 방향으로 전개되고 있다고는 하나 미국과 한국 정부는 실질적인 비핵화 합의가 이루어지기 전에 북한에 대한 개발지원은 고려하지 않고 있는 가운데 북한으로 하여금 비핵화를 위한 협상 테이블 앉아 있도록 하기 위해서 비핵화 합의 이후 경제발전을 위한 대규모 지원이 가능하다는 메시지를 지속적으로 전달하고 있다. 하지만 ‘인도·개발-평화 넥서스’ 논의는 인도적 지원을 현재의 비핵화 과정을 원만하게 유지·발전시키기는데 필요한 촉매제로 인식한다. 다행이 미국을 비롯한 UN은 인도적지원은 대북제재에서 예외로 한다는 점을 밝히고 있다. 이러한 맥락에서 비핵화 협상에 진지하게 참여하고 있는 북한에 대한 보상으로써 비핵화 합의 이전에 인도적지원의 재개와 대북제재의 예외가 될 수 있는 대북지원 방안을 진지하게 고려하여야 한다.

북한의 태도 변화에 대한 적극적 보상 기제 필요

북한에는 인도적 관점에서 지원이 필요한 여러 이슈가 존재한다. 이산가족 문제, 빈곤 및 열악한 보건의료 서비스 문제, 아동 및 노인문제, 여성인권 문제, 정치범 수용소 문제, 장애인 문제, 북한의 전반적인 인권환경 등이 그것이다. 하지만 이산가족 문제와 같이 북한의 호응이 있어야 하는 추진 가능한 이슈, 정치범 수용소 및 북한의 전반적인 인권환경과 같이 북한이 매우 민감히 반응하는 이슈, 여성인권 문제와 같이 사회의 전반적인 변화가 필요한 이슈는 현재 단계에서 남한과 국제사회가 개입의 여지가 적은 분야라고 할 수 있겠다. 반면에 빈곤 및 보건의료, 아동 및 노인 문제, 장애인 문제와 같은 이슈는 인도적 관점에서, 특히 북한과 국제사회가 비핵화를 위한 협상을 진행하고 있는 과정에서 북한으로 하여금 문제해결을 위해 대화에 적극적으로 임하고 있는데 대한 보상의 관점에서 적극적인 지원이 필요하다고 하겠다. 이러한 맥락에서 유엔과 미국도 인도적 차원의 지원에 대해서 대북제재 대상에서 예외로 하고 있다.

앞서 평화-개발 넥서스적 관점에서 비핵화 과정에 있는 북한에 대한 인도적지원은 평화구축에 있어 유용한 수단임이 틀림없다. 북한은 2005년 이래로 경제발전을 위한 개발지원을 요구하고 있으나, 북한에 대한 제재국면에서 개발지원은 북한과 국제사회 간 비핵화 협상이 타결되어 그 결과물로 평화협정 혹은 종전협정과 같은 실질적인 결과물이 도출될 때에야 가능하다. 문제는 비핵화 논의가 진행되고 있는 현 시점에서 북한에 대한 인도적지원이 국제사회의 대북 비핵화 협상력을 저해할 수 도 있다는 우려로 인해 인도적지원 마저도 중단된 상황이다. 하지만 앞서 대북지원 23년의 경험과 최근 평화-넥서스의 관점에서 살펴본 바와 같이 평화를 모색하는 과정에서 인도적지원은 궁극적으로 평화구축의 시작점이자 행동 변화를 요하는 국가로 하여금 긍정적인 행동 및 정책 변화를 유도하는 촉매제가 될 수 있다는 점에서 필요하다고 하겠다. 이러한 상황에서 북한의 인도적 상황을 모니터링 하고 있는 UN 북한팀(UN Resident Coordinator)은 2018년 ‘2018 북한의 인도적 수요 및 우선사항(2018 DPR Korea Needs and Priorities)’를 통해 인도적 지원이 필요한 규모를 북한 전체 인구 2,500만명 중 41.2%인 1,003만명으로 추산하고 있으며(UN Country Team 2018), 이중 보수적 관점에서 인도적지원이 가장 필요한 분야, 즉 영양(식량)지원이 필요한 5세 이하의 어린이수 만 보더라도 160만에 달한다는 점에서 이들 취약계층 어린이에 대한 영양지원은 인도적 측면에서 빠른 재개가 필요하다고 하겠다.

저자소개

문경연(kymoon@jbnu.ac.kr)는
전북대학교 국제인문사회학부 교수이다. 영국 워릭대학교(University of Warwick)에서 박사과정 후 크랜필드대학교(Cranfield University)에서 박사학위를 받았으며, 노르웨이 오슬로대학(University of Oslo)에서 석사학위를 받았다. 주요 연구 분야는 국제개발협력 및 북한 개발협력이다.

1) 북한이 미국과의 비핵화 협상에 나선 것을 두고 미국의 전례없는 고강도 대북제재가 효과를 발휘했다는 주장은 여러 면에서 엄밀한 고찰이 필요하다. 2016년 이래로 미국의 대북제재가 고강도인 것은 맞으나, 북한에게 제재는 늘 있어왔고 이러한 제재에 북한은 일종의 면역력과 내구성을 가지고 있었고 평가할 수 있다. 또한 대북제재는 북한의 우방국인 중국과 러시아로 인해 사실상 구멍 뚫린 제재였음을 부인할 수 없다.

2) 이 파트의 주요 내용은 임원혁 외, ‘국제협력 비전, 체계, 추진전략,’ (경제인문사회연구원, 2019) 보고서의 저자가 작성한 “평화와 개발협력: 북한 개발협력 방향과 전략”의 주요 내용을 재구성 한 것임을 밝힘.

3)  “There can be no sustainable development without peace and no peace without sustainable development.” United Nations (2015), “Transforming Our World: The 2030 Agenda For Sustainable Development,” https://www.unfpa.org/resources/transforming-our-world-2030-agenda-sustainable-development.

4)  하지만 동 정책에 대한 투명성 확보의 실패는 보주정부의 출범과 함께 동 정책의 지속가능성을 위협하는 최대 요소가 되었다는 점에서 평화 친화적 패러다임의 지속될 수 있는 환경 조성과 이를 위한 노력이 보완될 필요가 있다.

참고문헌

• 김수진. 2018. “‘인도적지원-개발-평화‘ 연계(triple nexus) 논의 현황 및 한국 ODA 시사점,” KOICA 개발과 이슈, 제44호, 2018년 11월.
• 문경연. 2019. “평화와 개발협력: 북한 개발협력 방향과 전략.” 원출처: 임원혁 외. 『국제협력 비전, 전략, 추진체계』. 서울: 경제인문사회연구원.
• United Nations. 2015. “Transforming Our World: The 2030 Agenda For Sustainable Development.” https://www.unfpa.org (검색일: 2019.10.29).
• UN Country Team. 2018. “2018 DPR Korea Needs and Priorities.” https://reliefweb.int (검색일: 2019.10.29).

*본 기고문은 전문가 개인의 의견으로, 서울대 아시아연구소와 의견이 다를 수 있음을 밝힙니다.

PDF 파일 다운로드